朱郭銳 蔡維鑫

習近平總書記在黨的二十大報告中強調，推進科學立法、民主立法、依法立法，統(tǒng)籌立改廢釋纂，增強立法系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性、時效性。

宿州市人大常委會深入學習宣傳貫徹黨的二十大精神，認真貫徹落實習近平法治思想，在《宿州市優(yōu)化營商環(huán)境條例》（以下簡稱《條例》）制定出臺過程中，不斷踐行和發(fā)展全過程人民民主，始終堅持“小切口、小快靈、有特色”立法理念，回應了群眾期盼，承載了“最大民意”。

“小切口”做出“大文章”

2020年11月，習近平總書記在中央全面依法治國工作會議上強調，地方立法要有地方特色，需要幾條就定幾條，能用三五條解決問題就不要搞“鴻篇巨制”，關鍵是吃透黨中央精神，從地方實際出發(fā)，解決突出問題。習近平總書記關于地方立法的重要指示精神，為設區(qū)的市立法工作指明了方向。

良法是善治的前提。近年來，市人大常委會堅決貫徹黨中央決策部署，牢牢把握地方立法的要求和定位，自覺發(fā)揮實施性、補充性、試驗性功能作用，在開展優(yōu)化營商環(huán)境等立法工作中，堅持吃透“上情”、摸清“下情”，明確了立法方向，做到了有的放矢。通過認真研究國務院《優(yōu)化營商環(huán)境條例》和省政府有關規(guī)章，市人大常委會了解到，上位法和省政府規(guī)章就保護市場主體、優(yōu)化市場環(huán)境和政務服務等方面已作出詳盡的規(guī)定，并且在政務服務等領域也存在全國或者全省統(tǒng)一的標準和要求。從形勢上看，已經(jīng)不需要再制定一部“大而全”的市級法規(guī)。

優(yōu)化營商環(huán)境是黨中央、國務院促進高質量發(fā)展的重大決策部署，涉及到與市場主體生產(chǎn)經(jīng)營相關的體制機制性因素、條件的方方面面。而宿州市在優(yōu)化營商環(huán)境方面，也有著自己的特殊問題，如何用“小切口、小篇幅”的立法去解決實際問題，是檢驗地方立法質量和效果的“試金石”。《條例》以23條的篇幅能否做到、如何做到規(guī)范一個市的優(yōu)化營商環(huán)境工作？市人大常委會以有益的探索給出了有力答案。

天下有定理而無定法。作為現(xiàn)有篇幅最小的優(yōu)化營商環(huán)境類地方性法規(guī)之一，《條例》按照“小快靈”的立法要求，沒有重復國務院《優(yōu)化營商環(huán)境條例》、省政府有關規(guī)章詳細規(guī)定的內容，而是聚焦市場主體特別關切的痛點、難點、堵點問題，針對政府履約踐諾、部門公正執(zhí)法等領域進行制度設計。特別是把省委關于“建立簽訂合同協(xié)議、作出行政承諾事前事中事后全生命周期監(jiān)管體系”的要求作為立法重點，力求從源頭上減少涉企糾紛，增強市場主體的獲得感。

在與企業(yè)、商協(xié)會的座談交流以及整理分析“企業(yè)家沙龍”等活動收到的訴求中，市人大常委會有關工作機構發(fā)現(xiàn)我市市場主體關于體制機制方面的要求，主要集中在政府履約踐諾、部門規(guī)范高效監(jiān)管、公平公正執(zhí)法等法治方面。因此，在立法中注重精準靶向市場主體的法治需求，提出了有針對性和可操作性的解決方案，而不是照搬照抄上位法的篇章結構和主要內容，避免了提倡性、宣示性條款，保證以最少的條款載滿最多的“干貨”和“硬菜”，將有利于解決政府承諾不夠規(guī)范、部分政策缺乏穩(wěn)定性難以兌現(xiàn)等長期困擾市場主體的問題。

立法飽含“首創(chuàng)精神”

習近平總書記強調，地方人大及其常委會要按照黨中央關于人大工作的要求，圍繞地方黨委貫徹落實黨中央大政方針的決策部署，結合地方實際，創(chuàng)造性地做好立法、監(jiān)督等工作，更好助力經(jīng)濟社會發(fā)展和改革攻堅任務。

作出創(chuàng)制性制度設計，是創(chuàng)造性做好立法工作的重要內容。《條例》突出問題導向，創(chuàng)新規(guī)定優(yōu)惠政策的制定程序和具體要求，明確制定優(yōu)惠政策應當按照有關規(guī)定履行公眾參與、專家論證、風險評估、公平競爭審查、合法性審查、集體討論決定等程序，并充分聽取、合理采納市場主體和行業(yè)協(xié)會、商會的意見和建議。同時，還規(guī)定了優(yōu)惠政策的公布、推送和兌現(xiàn)的具體要求，作出了比較全面和妥善的制度設計。

政企合同糾紛在營商環(huán)境歷史遺留問題中占比較多。為了從源頭上治理此類問題，《條例》對政企訂立合同作出了創(chuàng)設性規(guī)定，明確各級人民政府、有關部門、開發(fā)區(qū)管理機構與市場主體訂立招商引資、政府采購等合同，應當經(jīng)本單位法制（規(guī)）機構、法律顧問對合同內容的合法性、權利義務的均衡性、違約責任的對等性等進行審查后，方可簽訂。同時，進一步推動建立合同履行監(jiān)管機制、合同糾紛專家評判機制，為減少涉企糾紛、防止新增拖欠等，提供了全新的宿州法治路徑。

在監(jiān)管執(zhí)法領域，《條例》吸收其他地區(qū)的試點經(jīng)驗，把尚未在本市推行的“綜合查一次”制度寫入法規(guī)，嚴防多頭執(zhí)法擾企。為激勵干部的擔當作為，《條例》還依法規(guī)定了比較具體的5種容錯免責情形。以上的各項規(guī)定，在全國或全省范圍內都具有較強的首創(chuàng)性，是地方性法規(guī)發(fā)揮“試驗田”作用的積極探索。

“開門立法”成為常態(tài)

全過程人民民主最廣泛、最深厚的基礎在人民。市人大常委會充分發(fā)揮全過程人民民主的制度優(yōu)勢，保障人大代表全鏈條、全過程參與立法，發(fā)揮人大代表來自人民、植根人民的橋梁紐帶作用，讓立法更好地接地氣、察民情、聚民智、惠民生。

2022年1月，在市六屆人大一次會議期間，數(shù)名市人大代表聯(lián)名提出了《關于推進優(yōu)化營商環(huán)境立法，打造一流法治化營商環(huán)境的議案》。經(jīng)大會主席團研究決定，將其作為第1號議案，會后交市人大法制委員會審議。

多輪次、多方面征求意見是人大“開門立法、民主立法”的重要表現(xiàn)。市人大法制委員會、常委會有關工委在審議議案、主導開展立法工作中，圍繞“代表機關”定位，支持和保障人大代表全鏈條參與立法全過程。堅持“急需先立”，及時將《條例》列入2022年立法計劃，積極邀請領銜代表參加立法調研和座談會，多次發(fā)送草案、草案修改稿以及立法參考資料，征求市人大法制專業(yè)代表小組和企業(yè)界代表的意見。強化基層群眾對立法工作的直接有序參與，發(fā)揮基層立法聯(lián)系點“民意直通車”的作用，與群眾和基層人大代表零距離、面對面溝通，最大限度吸納民意、匯聚民智。邀請各級人大代表列席常委會會議，參與法規(guī)審議表決全過程，市人大常委會組成人員和其他各級人大代表在立法工作中，共計提出50余條意見建議，大部分得到了吸收和采納。

2022年11月，《條例》經(jīng)安徽省人大常委會審查批準后，市人大法制委員會向常委會會議作出1號議案審議結果的報告，常委會決定將其列入市六屆人大二次會議議程，提請全體人大代表審議這一報告。

由人大代表議案提出而立項、人大代表全程參與而順利制定出臺，最后再向全體人大代表報告，全過程體現(xiàn)出人大代表的作用，全過程載滿了民意民智，這不僅是地方立法機制的探索創(chuàng)新，更是宿州市人大常委會踐行全過程人民民主的生動實踐。

天下之事，不難于立法，而難于法之必行。市人大常委會黨組書記、主任趙琳表示：“法律法規(guī)的生命力在于實施，優(yōu)化營商環(huán)境也絕非一勞永逸，不可能一蹴而就。我們將持之以恒、一以貫之地做好《條例》實施的‘后半篇文章’，錨定‘立得住、行得通、真管用’，切實在實踐中彰顯立法效果、體現(xiàn)人民意志、保障人民權益。”